1.养老服务市场化改革的初始阶段（20世纪80年代—90年代末）20世纪80年代，我国政府尝试从“包办福利”和“单位福利”中解脱出来，在社会福利事业改革中开始了养老服务的市场化实践。1983年，民政部提出国家和社会力量相结合，采取多种形式举办社会福利事业。1984年，漳州会议明确了“社会福利社会办”的指导思想。1986年，民政部第二个五年规划明确提出，福利事业的责任主体由单一的国家转变为国家、集体、个人三方共同承担。
　　同年，国家计委、民政部联合发出《关于进一步保护和扶持社会福利生产的通知》，由此福利机构开始走向社会化，其服务对象从“三无老人”向非“三无”老人扩展，民办养老院也开始出现。基于此，笔者将1986年作为我国养老服务市场化探索的起点。此后，民政部综合各地的探索与实践，在13个城市（广州、上海、温州、苏州等）进行了社会福利社会化试点。
　　在此阶段，社区养老服务得到了快速发展，但政府“立足民政，面向社会”的发展思路使其保障范围十分有限。而社区因自身资金、人力极其有限，最终采取“以服务养服务”的运作模式。这一运作模式尽管推动了邻里互助和社区福利服务的发展，国家投资兴建的社会福利院也开始由福利型向福利经营型转变，但由于对市场的不恰当定位，养老服务领域呈现一种唯市场马首是瞻的情形。
　　总的来说，这一阶段刚从计划经济体制中解脱出来，对“社会化”或“市场化”的认识还比较模糊，社区养老服务主要作为政府减压和国企改革“减轻包袱”的手段在实践中推进。而社会化主体或非常弱小或过度“市场化”，使得作为弱势群体的老年人基本需求难以得到满足。
2.养老服务市场化改革的重新定位阶段（2000—2010年）作为20世纪90年代后期国有企业改革的配套措施，社会保障制度在此期间得到了快速发展，同时原有的市场化倾向得到抑制。随着1999年我国正式进入老龄化社会，加快福利社会化发展逐渐成为各界的共识。2000年国办发布了《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，要求“资金来源社会化、服务对象社会化、职工队伍社会化、管理体制社会化”，并对社会力量投资创办社会福利机构给予政策上的扶持和优惠。由此，“社会福利社会化”从政策探索走向制度安排。
　　同年，中共中央、国务院在《关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）中首次提出“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路”，并提出“培育和发展老龄消费市场”。
　　此后，《关于加快发展养老服务业意见的通知》等诸多文件就养老服务业运作机制的调整提出了指导性意见，即“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场运作”，强调通过公建民营、民办公助等多种形式推动社会力量参与养老服务业发展。
　　这一阶段主要表现为政府主体的责任回归，过度市场化倾向受到抑制，政府主导的社会化养老服务体系初步构建。尽管如此，“社会化”名词成为主流概念，“市场化”概念在主流话语中被有意识淡化或更多地与养老产业联系在一起，其结果是政府在养老服务体系建设中的职能定位不清晰。由于政府过多地直接参与养老服务市场的供给，出现了“自己搭台自己唱戏”的尴尬局面。这种现象不仅影响了市场在社会化养老服务中的角色定位，也影响了市场主体参与的主动性和积极性。
3.养老服务市场全面放开阶段（2011年至今）2011年以来，我国养老服务市场化改革进入新时期，相关政策法规密集出台，覆盖了从立法、体制创新到政策补贴和优惠等一系列内容（见表1）。这些政策文件要求充分发挥政府“保基本”的作用，并通过简政放权创新体制和机制，激发社会活力，营造平等参与、公平竞争的市场环境，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

为了落实这些政策，有关部委在吉林、山东等8个省份开展养老服务产业试点，通过中央财政资金引导、市场化运作的方式，促进养老服务产业发展。与此同时，为了提升养老服务的质量，2016年国家发改委还提出全面放开养老服务市场，着力放宽社会资本的市场准入，鼓励民间资本、外商投资进入养老健康领域，推进多种形式的医养结合，增加有效供给（参见国发〔2016〕21号文），此后国务院办公厅发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《若干意见》）更是成为养老服务市场化时代到来的重要标志。

　　养老服务的定位开始从福利性事业向市场化产业方向转变，养老服务业被作为产业调整和经济转型的重要力量进入政策议程，政府在“保基本、兜底线”的基础上，从顶层设计、政策规划、政策执行和配套等多个方面来推进养老服务的市场化改革。可以说，自2011年以来我国的养老服务市场进入了全面发展的新时期。